Ricorso per la regione Toscana, in persona del vice presidente
della giunta regionale (in temporanea assenza del presidente),
rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri, e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione costituzionale del d.l.
n. 273/1993 del 4 agosto 1993 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
182 del 5 agosto 1993.
1. - In data 18 aprile 1993 il corpo elettorale veniva chiamato a
votare sul seguente quesito: "Volete che sia abrogata la legge 31
luglio 1959, n. 617 'Istituzione del Ministero del turismo e delle
spettacolo?'".
2. - Il corpo elettorale, a maggioranza, accoglieva la proposta,
votava per il si', con conseguente decreto del Presidente della
Repubblica (n. 175 del 5 giugno 1993) e abrogazione delle norme
oggetto della decisione referendaria.
3. - In data 4 agosto 1993 veniva emanato il decreto-legge n.
273/1993 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 5 agosto 1993, n.
182, di riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e
sport.
Il decreto e' illegittimo, nella misura in cui non tiene conto che
l'effetto e la volonta' del referendum abrogativo, e dunque della
soppressione del Ministero, e' l'automatico trasferimento alle
regioni delle relative funzioni: funzioni che invece non vengono ad
esse interamente trasferite, con un atto che si pone in pieno
contrasto con la volonta' popolare, i cui effetti e il cui
significato istituzionale sono inequivocabili e di segno
completamente opposto, e vanno nella direzione della totale
attuazione di un ordinamento regionale quale la Costituzione esige.
Tale decreto e' dunque illegittimo per violazione degli artt. 1,
3, 5, 75, 95, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
4. - Un sistema costituzionale non puo' introdurre un congegno
eccezionale come e' il referendum (istituto di democrazia diretta in
un sistema che, pur con le correzioni, resta rappresentativo
parlamentare, che produce una risposta secca, puntuale, di scelta ad
una alternativa altrettanto secca, che ha un grande significato
politico-istituzionale, grandissimo nel nostro caso per l'inserimento
in un contesto di altri referendum che intendono esprimere una
posizione politica innovatrice e diffusa); un sistema costituzionale
- dicevamo - non puo' introdurre, dunque, un metodo di decisione che
scavalca il Parlamento, per arrivare poi con un decreto-legge e
ripristinare una situazione che nega la volonta' espressa dal corpo
elettorale, a pena di incoerenza e di irragionevolezza non solo
dell'atto normativo illegittimamente restauratore della norma
abrogata, ma dell'intero sistema costituzionale.
Se questo e' sempre vero, lo e' tanto piu' nel nostro caso in cui
dietro la scelta propria e netta espressa nell'alternativa si'-no vi
era e vi e' una macroscelta nel processo formativo del referendum per
la riforma dell'apparato statale, partito questa volta all'interno
della Repubblica dalle regioni medesime, formulatrici della domanda e
necessarie beneficiarie della risposta positiva al quesito, e una
macroscelta del corpo elettorale, che esprime la sua volonta' di
svolta nel senso istituzionale della regionalizzazione e della
diminuzione del peso centralistico e la sua volonta', desumibile dal
contesto dei referendum che tutti si muovono di pari passo, di una
svolta politico-istituzionale.
C'e', dunque, una scelta puntuale su un quesito che pone una
opzione inequivocabile (come attesta la Corte nella sentenza di
ammissibilita' del refendum) nel suo aspetto di decisione "tecnica"
strumentale ad uma macroscelta regionalista per l'impulso e per il
risultato e ad una macroscelta di politica generale.
5. - La decisione popolare e' manifestazione della sovranita' che
spetta al popolo in forza dell'art. 1 della Costituzione; il referen-
dum e' istituto di legislazione popolare, atto legislativo o se si
preferisce atto con forza di legge ordinaria formalmente imputato
allo Stato-persona, tanto che e' promulgato dal Presidente della
Repubblica come una comune legge ordinaria, anche se ad esso
partecipa come organo esclusivo di deliberazione il popolo (di
promulgazione parlano V. Crisafulli, lezioni di diritto
costituzionale, Padova, II, 1984, p. 334; C. Lavagna, istituzioni di
diritto pubblico, Torino, 1982, p. 341: ma comunque vi e' unanimita'
nel parlare di atto meramente dichiarativo, che dev'essere inquadrato
nella cornice di una sostanziale decisione popolare).
Nell'ambito dell'inquadramento normativo del referendum si puo'
parlare di atto di legislazione negativa, come ritenere (con V.
Crisafulli, lezioni di diritto costituzionale, Padova, II, 1, 1971,
p. 88) che il "si'" popolare alla abrogazione sarebbe un "frammento
di norma" che viene a saldarsi al sistema normativo complessivo.
Norma o frammento di norma, l'atto referendario ha l'effetto
abrogante di una norma primaria, che abbiamo detto essere
incontestabile, ma costituisce anche una manifestazione di sovranita'
che lo pone in una condizione diversa da quella di un atto
legislativo parlamentare, tanto che il Parlamento non potrebbe
legittimamente ripristinare la legge abrogata dal popolo (F. Cuocolo,
note introduttive sul referendum, in Studi XX Ass. Cost., Firenze,
1969, VI, p. 170); e, al momento, non e' necessario soffermarsi a
vedere se cio' dipenda dal fatto che la norma o il "frammento di
norma", in quanto di fonte popolare, avrebbe un grado superiore alla
fonte parlamentare, oppure se si debba dire, forse meno radicalmente,
ma con analoga conclusione di illegittimita', che il vizio della
legge riprodotta consisterebbe in un eccesso di potere legislativo,
nel suo sviamento in frode della Costituzione, analogo a quello che
inficia una legge che riproducesse una norma dichiarata illegittima
dalla Corte costituzionale (sull'argomento A. Manzella, Il
Parlamento, Bologna, 1977, p. 50); oppure ancora se debba essere
sottolineato che l'atto referendario abbia effetto legislativo che
puo' abrogare la legge primaria, ma che si pone, rispetto ad essa, in
una posizione differenziata per il suo carattere di manifestazione di
volonta', che lo pone in posizione sovraordinata rispetto alla legge
primaria. Come abbiamo leggi subprimarie ancorche' parlamentari
(cioe' quelle che necessariamente debbono porsi, per ragioni di
competenza, il parametro delle norme comunitarie), cosi' abbiamo
norme abrogative sopraprimarie in quanto manifestazione diretta della
sovranita' popolare, che si pongono come norme aventi l'identica
forza formale delle leggi primarie, efficacia abrogante della norma
primaria, successiva rispetto ad una norma primaria antecedente, ma
si pongono anche come manifestazione di indirizzo proveniente
dall'organo detentore della sovranita' che condiziona l'eventuale
legislazione di adeguamento, se e in quanto essa possa essere
necessaria.
Il referendum e' una manifestazione diretta della sovranita'
popolare affermata dall'art. 1 della Costituzione (S. Galeotti,
l'ultimo ostacolo all'operativita' del referendum abrogativo, la
determinazione della nuova data del referendum indetto e poi sospeso,
in studi in onore di G. Chiarelli, Milano, 1974, II, p. 1162) che
raggiunge un effetto diretto e immediato abrogativo, quindi di
normazione negativa del tutto analoga alle sentenze della Corte,
secondo opinioni piu' volte espresse da Kelsen in poi. Il referendum
e' certamente l'atto che esprime in modo piu' sicuro la volonta'
sovrana del popolo e che deve prevalere per un principio
organizzativo essenziale del sistema giuridicamente rilevante e
quindi vincolante. Nel contrasto fra la volonta' espressa dalle
Camere e la volonta' popolare espressa in una consultazione diretta,
su un quesito preciso e circoscritto, non v'e' dubbio che
quest'ultima corrisponde meglio all'orientamento del popolo e quindi
esprime in misura piu' intensa il potere sovrano (F. Cuocolo,
Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 1990, p. 271, il quale
aggiunge che potrebbe anche dirsi che l'espressione popolare diretta
priva, almeno temporaneamente, le Camere dello stesso potere di
decidere sull'argomento gia' deciso dal popolo). Esse, infatti,
"rappresentano" il popolo e, pur tenendo conto della atipicita' e
delle particolari caratteristiche della rappresentanza politica, non
sembra dubbio che il potere di agire in rappresentanza possa subire
limitazioni quando lo stesso rappresentato, con atto
costituzionalmente corretto, abbia deciso in via diretta su un
argomento che per cio' stesso resta sottratto alla competenza delle
assemblee. Il che e' anche piu' evidente qualora si consideri il ref-
erendum come strumento di controllo e di garanzia, non potendo
certamente ammettersi che le Camere abbiano il potere di frustrare la
decisione popolare che abbia abrogato, e cioe' disvoluto, attraverso
uno strumento di controllo costituzionale, una legge da esse
approvata. La forza e la giustificazione della rappresentanza
politica si fondano pur sempre su una presunzione di corrispondenza
fra la volonta' del popolo-rappresentato e quella delle assemblee-
rappresentanti e tale presunzione, di massima, trova la sua verifica
in occasione del rinnovo delle assemblee. Ma il referendum supera
tale presunzione ed accerta in concreto, su una questione
particolare, se la corrispondenza gia' presunta esiste o no e,
qualora tale accertamento dia risultato negativo, non solo la legge
e' abrogata, ma viene a mancare nelle Camere (e a maggior ragione nel
Governo, con lo strumento della decretazione d'urgenza) lo stesso
potere di procedere a un mutamento della situazione creata dal refer-
endum.
La manifestazione di abrogazione diretta porta alla necessaria
prevalenza e supremazia delle manifestazioni di democrazia diretta su
tutte le altre, tali da rendere omogenee nella natura le due diverse
figure del referendum previste dagli artt. 75 e 138 della
Costituzione (v. su quest'ultimo punto, Galeotti, esigenze e problemi
del referendum, in Iustitia, Milano, 1970, 282 ss.; F. Modugno,
l'invalidita' della legge, Milano, 1970, II, p. 120): con la
conseguenza che, per non eludere il significato e l'efficacia propria
dell'intervento popolare, dovra' ammettersi il controllo di
costituzionalita' della legge che miri, in seguito al referendum, in
una forma piu' o meno esplicita, a ripristinare come se nulla fosse
accaduto, la situazione antecedente (Modugno, il quale aggiunge che
il confronto tra il contenuto del referendum abrogativo, rectius
della normativa abrogata con il referendum, e il contenuto della
legge successiva induce a ravvisare quindi, quodammodo, in
quell'atto, o fatto, il valore costituzionale).
Con altre parole, un atto o frammento di atto inserito in un
subsistema o fenomeno normativo (senza scendere per il momento a
precisazioni che dobbiamo rinviare alla successiva memoria) che
proviene da un produttore di norme qual'e' il popolo detentore della
sovranita', dev'essere collocato nel suo rango superiore,
sovraprimario.
Le norme della produzione vengono a collocarsi nel nostro sistema
costituzionale in attuazione di un principio per cui ogni norma od
atto andranno messi in posizione superiore ad altra norma od atto
tanto piu' se nell'organo che lo produce e' manifesta la sovranita'
popolare o e' piu' vicino il collegamento col popolo; cosicche'
quando la gerarchia non venga determinata dall'ordinamento e quando
esso non ponga regole di equiordinazione in relazione alla
competenza, dal momento che la gerarchia e' una connotazione
indispensabile, essa va individuata, nei casi dubbi, con riferimento
ai gradi di derivazione dell'organo (o subsistema) produttore della
norma, dal popolo, posto in posizione di sovranita', con la
conseguenza che l'atto normativo direttamente posto dalla volonta'
popolare deve collocarsi nel rango piu' elevato.
6. - Come dicevamo, incontestabile effetto dell'atto normativo
referendario e' l'abrogazione. Se il referendum costituisce
abrogazione totale delle norme oggetto del quesito ne deriva un vuoto
normativo, che e' analogo a quello che deriva dalla sentenza della
Corte.
Il parallelismo fra l'effetto normativo di legislazione negativa
(per usare la formula di Kelsen) delle sentenze della Corte e quello
della decisione referendaria e' evidente.
Il referendum ha una logica binaria si'-no, quindi abroga-non
abroga; la logica e' uguale a quella della Corte si'-no, annulla-non
annulla. Ma come l'effetto della logica binaria della Corte porta a
necessita' di adeguamenti per superare l'intrusione del vuoto nel
tessuto normativo, altrattento avviene o puo' avvenire quando il
vuoto normativo e' opera dell'atto referendario, particolarmente
perche' il referendum abrogativo accolto dalla nostra Costituzione e'
un istituto inserito nella democrazia rappresentativa che in essa
viene e deve essere metabolizzato nella accezione dottrinale-
culturale e operativa, che con essa convive e la integra con un
sistema politico nel quale il demos decide direttamente le singole
questioni non piu' assieme ma separatamente e in solitudine (G.
Sartori, che cosa e' la democrazia, Milano, 1993, p. 84), ma in cui
il tessuto normativo resta di produzione parlamentare.
Puo' darsi, quindi, che vi possano essere necessita' di
adeguamento della normazione residua alla decisione popolare, cosi'
come possono esservi alla decisione della Corte. Ma e' la decisione,
del popolo, o della Corte, che condiziona e conforma lo spazio che il
legislatore parlamentare puo' utilizzare per suturare il nuovo
ordinamento basato sull'abrogazione, il vuoto cioe', con
l'ordinamento residuale; quindi, in tanto vi e' un potere di
adeguamento e di sutura, in quanto esso sia utilizzato in modo da non
alterare la decisione di rimozione o di soppressione del preesistente
e da limitare l'intervento del legislatore al minimo indispensabile,
rispettando la scelta di fondo dell'organo che e' posto in posizione
funzionalmente sovraordinata (almeno in questo caso) al Parlamento.
Quest'ultimo (e a fortiori il Governo con lo strumento del decreto-
legge) non puo' muoversi in totale liberta', e deve seguire le
indicazioni della sentenza della Corte e della volonta' popolare,
attenendosi a quanto proviene dalla sentenza e dall'atto refendario.
Evidentemente, nel primo caso, le sfumature ricche e variabili della
sentenza potranno fornire una guida che la poverta' semantica del
si'-no referendario non puo' fornire. Ma proprio questa rigidita'
impone di considerare eccezionale la deroga al vuoto creato e
limitatissime le facolta' di sutura.
7. - Nel nostro caso, il decreto-legge non ha tenuto nessun conto
delle norme e del sistema costituzionali.
Lo scopo del referendum e il suo risultato sono molto chiari, come
risulta dal suo iter. Esso infatti e' stato proposto dalle regioni,
come soggetti che intendevano raggiungere l'abolizione del Ministero
per avere l'attribuzione di competenze, come e' stato adeguatamente
posto in risalto nelle memorie depositate dai delegati dei consigli
regionali del Veneto, della Valle d'Aosta, del Piemonte e delle
Marche (punto 4 in fatto alla sentenza 35/1993), i quali hanno
rilevato la necessita' nel ricorso al referendum abrogativo per
realizzare la soppressione del Ministero, passando in rassegna le
vicende che hanno riguardato il regionalismo negli anni settanta e
che postulavano il riordinamento in materia "quale imprescindibile
momento asttuativo dell'ordinamento regionale".
La ratio e' dunque quella dell'abolizione del Ministero per
completare il trasferimento alle Regioni delle funzioni relative al
turismo, allo sport e allo spettacolo.
Come e' stato puntualmente deciso dalla Corte nella sentenza per
l'ammissibilita' del referendum (sent. n. 35/1993) non puo' revocarsi
in dubbio la circostanza che il quesito, essendo volto alla
abrogazione della stessa legge istitutiva del Ministero, propone,
quale unica e puntuale alternativa, quella di sopprimere ovvero
mantenere l'organismo ministeriale nel suo complesso.
Dice ancora la sentenza della Corte che "neppure e' a dirsi che il
referendum di cui qui si giudica l'ammissibilita' rinvenga a tal fine
un qualche ostacolo alla luce dei principi che questa Corte ha avuto
modo di affermare in tema di leggi a contenuto costituzionalmente
vincolato od obbligatorio, considerato che, nella specie, il quesito
propone quale oggetto del voto popolare non un organo o un istituto
la cui esistenza e' presupposta dalla Costituzione o che puo' dirsi
coessenziale alla struttura od al funzionamento del Governo, ma
unicamente il mantenimento ovvero la soppressione dell'apparato
burocratico-amministrativo che il legislatore ha discrezionalmente
ritenuto di far assurgere al rango di Ministero, cosi' limitandosi a
dare attuazione alla riserva legislativa enunciata dall'art. 95,
terzo comma, della Costituzione".
8. - Non e' di ostacolo alla necessita' che al vuoto legislativo
conseguente alla soppressione del Ministero del turismo e dello
spettacolo venga posto rimedio con l'attribuzione delle relative
competenze alle regioni, la considerazione che nell'art. 117 della
Costituzione non venga fatto riferimento esplicito allo spettacolo o
allo sport. Il trasferimento di funzioni amministrative in tema di
spettacolo e di sport e' ormai da tempo disposto dalle leggi statali,
particolarmente dall'art. 49 del d.P.R. n. 616/1977 e vi e' un
nutrito corpo di leggi regionali in materia.
Cosicche', sulla base degli statuti regionali e sulla base della
legislazione statale, sulla base diremmo (per usare una terminologia
del diritto comunitario) dell'acquis, venuto meno il Ministero del
turismo e dello spettacolo, tutte le funzioni che esso esercitava
debbono essere trasferite alle regioni, salvo quelle relative al
coordinamento e alla rappresentanza unitaria internazionale e
comunitaria. Cosi' come debbono essere trasferiti i fondi apprestati
per il turismo, lo spettacolo e lo sport dalla amministrazione
centrale, con la conseguente illegittimita' di tutte le norme degli
artt. 1 e 2 del decreto, eccezion fatta per la lettera a) del primo
comma dell'art. 2) l'indicazione di questi esempi non limita a questi
casi la censura di illegittimita' del decreto-legge che investe
l'intero testo, dal momento che e' l'impianto e la struttura del
decreto a dover essere censurata, nella parte in cui omette di
trasferire alle regioni tutte le funzioni amministrative in tema di
spettacolo, turismo e sport gia' di competenza dell'abrogato
Ministero e dell'apparato burocratico ad esso connesso).
Ne deriva che, salva la funzione centrale della conferenza Stato-
regioni quale sede di coordinamento e di programmazione per quanto
attiene al turismo, alla Presidenza del Consiglio competono le
funzioni di indirizzo e di coordinamento nell'ambito
dell'organizzazione della Presidenza, cosi' come la funzione di
rappresentativita' unitaria dell'immagine puo' essere utilmente
svolta dall'Enit, peraltro riordinato in senso regionalista, secondo
quanto e' stabilito nell'art. 3, secondo comma, lettera c), e art. 3,
terzo comma, lettera d), in riferimento all'art. 3, primo comma,
lettere b) e c).
9. - Considerazioni non diverse vanno fatte per lo sport.
Le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato,
esercitate anche indirettamente, sono per effetto del referendum
trasferite alle regioni, fatte salve le competenze del Coni per
l'attivita' olimpica, le cui attribuzioni contenute nella carta
olimpica (regolamento CIO) - si ribadisce - rimangono intatte e fuori
discussione, salvo riorganizzare adeguatamente le proprie strutture a
livello regionale, in sintonia col processo di regionalizzazionee
delle federazioni sportive nazionali per quanto attiene l'attivita'
di interesse nazionale ed internazionale ed i relativi controlli, che
possono essere assegnati al Presidente del Consiglio dei Ministri.
10. - La regola della sparizione dell'ordinamento voluta dal corpo
elettorale in esito al referendum puo' trovare deroghe, nel senso
che, fermo il risultato di fondo, possono essere introdotte limitate
eccezioni alla scomparsa totale della normativa con il conseguente
vuoto; puo' ammettersi che esso, in parte, possa essere colmato da un
intervento del legislatore. La nuova legge dev'essere pero' limitata
al minimo indispensabile.
La scelta puntuale e univoca del modello di organizzazione e di
distribuzione delle funzioni con l'abolizione del Ministero, comporta
che esso deve sparire come organizzazione strutturale e come
strumento per l'esercizio delle funzioni.
Dove le funzioni, dalla legge antecedente, sono suddivise fra
Ministero e regioni, la scelta del corpo elettorale comporta che,
automaticamente rimosso il Ministero, tutte le funzioni debbano
essere esercitate dalle regioni, cioe' dai singoli soggeti ognuno nel
proprio ambito territoriale, ad eccezione di quelle di coordinamento
generale della programmazione, nonche' di rappresentanza unitaria
degli interessi italiani nelle sedi comunitarie ed internazionali,
che ontologicamente assicurano la coordinazione di un esercizio
pluralistico.
11. - E' dunque chiara l'illegittimita' del decreto-legge
impugnato, per le considerazioni svolte; alle quali vanno aggiunte
quelle sullirragionevolezza della norma nella duplice visuale della
normativa in se' considerata e della parametrazione della normativa
in relazione all'atto normativo referendario. Invero, la
ragionevolezza dev'essere valutata in relazione alla ratio dell'atto
normativo popolare con effetto negativo ma con valenze indicative,
dato che la ratio consisteva nel decremento dei poteri centrali sino
al punto dell'abolizione dell'intera struttura; e,
contemporaneamente, la ragionevolezza di una norma di adempimento a
seguito di abrogazione dev'essere riportata alla ratio
dell'abrogazione, non puntuale ma di istituzione o di complesso
organizzatorio, dal momento che non puo' essere accettato il
principio che nulla segue all'abrogazione, in quanto vi deve essere
invece un adeguamento conforme alla ratio abrogatrice.
Nel nostro caso, ad una abrogazione volta a decrementare
l'apparato centrale e incrementare gli apparati regionali (che ha il
significato di abolizione dell'organizzazione del modello
ministeriale e delle sue competenze), al trasferimento conseguenziale
delle competenze, alla necessita' di dare spazio ad un adeguamento
limitato al minimo indispensabile, secondo criteri di stretta
economia, non si e' risposto in modo ragionevole, perche' si e' in
parte mantenuto in vita cio' che era stato abrogato, in modo
incongruo ed irragionevole.
12. - E' insegnamento ripetuto della Corte che sia pienamente
ipotizzabile il sindacato di quest'ultima relativamente agli effetti
normativi costituzionalmente illegittimi verificatisi in seguito alla
pronuncia referendaria abrogativa (Corte costituzionale, 22 dicembre
1975, n. 251, in giur. cost. 1975, I, 2895, ss.; 13 febbraio 1981, n.
24, ivi, 123, 13 febbraio 1981, n. 26, ivi, 134; e di recente 3
febbraio 1987, n. 26, in Foro it., 1987, 664 ss.).
13. - Cio' e' pienamente rispondente alle esigenze di coerenza che
impongono un intervento della Corte anche in funzione integrativa in
una materia notoriamente regolata in modo framentario. Sappiamo come
la dottrina si sia domandata se quando la Corte, per giudicare
l'ammissibilita' di un referendum abrogativo, esamina in modo piu' o
meno ampio le conseguenze normative che si produrrebbero
nell'ordinamento vigente ove fosse approvata dal popolo la richiesta,
formula un giudizio di ammissibilita' o valuta la ragionevolezza
degli effetti, che risulterebbero introdotti dal referendum in caso
di approvazione popolare, rispondendo che e' difficile sostenere che
non faccia la seconda delle cose dette. Gli studiosi hanno risposto
che la Corte costituzionale e' costretta, con i suoi limitati mezzi,
a porre argini ad una legislazione di attuazione dell'art. 75 della
Costituzione estremamente lacunosa, superficiale e totalmente
improvvida nella valutazione dell'effettivo operare del referendum
abrogativo. Se un'esigenza di coerenza del sistema ha imposto alla
Corte di provvedere a colmare le lacune del legislatore nella fase
antecedente, e' ovvio che le stesse esigenze comportino che la Corte
debba intervenire, nella fase dell'adeguamento e dell'attuazione,
cioe' dell'effettivo operare dell'effetto.